Les services publics ambulants (SPA) : une solution pour le Sahel ?

Gilles Holder

Les services publics ambulants (SPA) : une solution pour le Sahel ?

Les services publics ambulants (SPA) : une solution pour le Sahel ?

Gilles Holder
4 juin 2021

Introduction

Cette publication a été réalisée dans le cadre du projet d’étude sur « Les services publics ambulants (SPA) : une solution pour le Sahel », commanditée par l’AFD via sa plateforme PASAS. Son objectif consiste à interroger à la fois la performance sociale et la perception de l’État dans trois pays du G5 Sahel : le Burkina Faso, le Mali et la Mauritanie.

Dans un contexte régional marqué par une lassitude et, désormais, une défiance des populations envers l’État, un recul significatif de celui-ci dans l’administration concrète des territoires, et une fragmentation du monopole de la violence qui confère autorité à une série d’organisations armées ou pas, l’enjeu que constitue la question du retour de l’État est d’autant plus crucial qu’il ne fait pas l’unanimité localement. Aussi, penser ce retour dans un tel contexte, c’est envisager de montrer, sinon démontrer l’utilité de l’État – pris au sens large des pouvoirs publics (y compris décentralisés) – en travaillant à l’amélioration de sa gouvernance sociale, à la pertinence de son offre, etc. La délivrance des services publics apparaît comme l’un des principaux leviers de cette ambition, à côté du rétablissement ou de l’établissement d’une sécurité assurée par une justice pour tous.

L’étude a déterminé préalablement trois zones d’intervention, qui ont été considérées spatialement, socialement et économiquement comme pertinentes quant à la question de l’accès aux services publics. Il s’agit des régions administratives dites de l’Est, au Burkina Faso, de Gao, au Mali et du Hodh El Charghi, en Mauritanie.

 

Présentation cartographique des trois zones de l’étude

  • Carte administrative de la Région de Gao (Mali)

 

 

Tableau des indicateurs comparés des trois zones de l’étude

Si le Burkina Faso et le Mali d’une part, la Mauritanie et le Mali d’autre part, ont des frontières communes – quoi que le tracé définitif de la frontière entre le Mali et la Mauritanie ne soit intervenu qu’à la fin des années 1990 – en revanche, les trois régions administratives de l’Est (Burkina), de Gao (Mali) et du Hodh El Charghi (Mauritanie) ne partagent aucune frontière. Cette situation, qui résulte d’un choix de l’AFD et non de l’équipe des experts, a compliqué l’approche comparative de l’étude et explique en partie la disparité de certains indicateurs fournis dans le tableau ci-dessous. Néanmoins, celui-ci permet de mettre en lumière les principales différences et similitudes entre les trois zones, malgré la distorsion des données statistiques en termes de date, mais aussi d’indicateurs retenus ou privilégiés par chaque pays.

Les indicateurs présentés dans ce tableau ont été choisis pour leur incidence avec la question de l’accès aux services publics. Il manque néanmoins les chiffres de dispersion des localités que nous n’avons pu trouver et qui devra être rechercher lors de l’enquête de terrain.

En dépit des réserves mentionnées, on peut dégager cinq principaux points qui ressortent de ce tableau comparatif :

- La particularité démographique de la Région de l’Est du Burkina Faso, qui accuse une densité 13 à 22 fois supérieure par rapport aux deux autres régions de l’étude ;
- Le faible taux de la population urbaine dans la Région de l’Est, avec moins de 7%, par contraste avec les deux autres territoires qui comptent plus ou moins 1/3 de leur population en zone urbaine1 ;
- Le faible pourcentage des populations mobiles (e pastorales) pour les trois territoires de l’étude, soit moins de 9% (le chiffre connu pour la Mauritanie étant national, il ne permet pas de spécifier le Hodh El Charghi) ;
- Le relativement faible nombre de déplacés forcés (quel que soit leur statut, la moitié environ étant des rapatriés2) dans la région de Gao, ce qui tendrait éventuellement à montrer que la Région de l’Est et celle du Hodh El Charghi seraient vues par les déplacés comme plus sures ;
- Enfin le cas atypique de la Mauritanie, qui compte un nombre élevé de fonctionnaires pour 1 000 habitants. Si le Mali est nettement moins pourvu que le Burkina Faso, qui se situe quant à lui au niveau de la Côte d’Ivoire (8,4/1 000) et le Sénégal (8,2/1 000)3, le fait est qu’on ne peut considérer la Mauritanie comme un pays sous-administré.

 

PONTS FORTS DE LA REVUE DE LITTERATURE

Le service public comme indicateur de « crédibilité » de l’État : repenser l’appui des partenaires

Dans un contexte de tension permanente entre une offre de service public dérisoire et la demande sociale de plus en plus forte, la réflexion sur l’accès aux services publics interroge les modes de régulation. […] En somme, la délivrance de services publics appelle la construction collective d’un système de valeurs, de structures et de modes de faire, fondé sur les principes d’équité, d’éthique, d’inclusivité et de responsabilité. Ce qui, globalement, pose une problématique de gouvernance. » (ARGA, 2010)

La capacité de prendre en charge les besoins des citoyens à travers le service public, est un indicateur pour mesurer la crédibilité d’un État. » (Olivier de Sardan, 2004) Cela étant, « un service public peut être réalisé par une entité publique (nationale ou locale) ou par une personne privée, qu’il est susceptible de fonctionner selon les principes du droit privé ou du droit public, qu’il peut concerner des fonctions régaliennes ou des fonctions du secteur marchand ou du secteur non marchand, etc. » (Darbon, 2008).

Concourant à cette capacité de prise en charge les besoins des citoyens, le développement apparaît comme l’indicateur numéro 1 de l’action de l’État au bénéfice de sa population, tout au moins l’était-il jusqu’en 2012 au Mali et au Burkina Faso, tous deux étant désormais bien plus mobilisés financièrement et politiquement par le volet sécuritaire que développementaliste.

Toutefois, « le dispositif de l’aide au développement implique une rencontre entre bureaucratie de l’intervention internationale et des ONG chargées de la mise en œuvre des programmes, et celle de l’État. Espaces normatifs et semi-autonomes, les projets de développement se présentent comme des îlots de prospérité et d’efficacité (quoique relative), faisant apparaître un système administratif à deux vitesses : l’administration publique dépourvue de moyens (humains, techniques, financiers) d’un côté, des projets sectoriels disposant de toutes les ressources nécessaires à son action de l’autre. Les collaborations entre administration et acteurs des projets de développement sont nombreuses, mais elles ont profondément transformé la manière dont les fonctionnaires perçoivent leur identité et leur mission. Travaillant à la fois dans les projets et l’administration, il s’est développé parmi les fonctionnaires une « culture du per diem ». De plus, leur passage dans les projets les a conduit à avoir une lecture critique de l’État et ses services. Tout en jouant socialement sur la fierté d’avoir servi le pays dans la fonction, ils considèrent que les moments importants de leur carrière l’ont été dans les projets, où ils ont pu mettre en pratique leurs savoirs et gagner de l’argent (Blundo, 2011).

Des programmes liés au retour des missions de services publics sont mis en place dans les régions socialement bouleversées par la crise politique et sécuritaire, en soutenant le principe du retour de l’État. Ainsi, dans la région de Gao, on déplore un ratio élèves/enseignants de 84, la fermeture des écoles confrontées à l’insécurité, la déscolarisation des enfants déplacés, l’abandon de porte par des enseignants, etc.1 Initiée par l’AFD et mise en œuvre par les services déconcentrés du ministère de l’Éducation nationale malien, PAQAMA – Projet Amélioration de la qualité et de l’accès à l’éducation visait à pallier les difficultés en matière d’éducation liées à la situation de conflit dans la région de Gao. Financé à hauteur de 6,5 milliards de francs CFA pour 24 mois (01/01/2016-31/12/2017), le projet prévoyait la formation de 600 enseignants du 1er et 2e cycles, la fourniture de matériel scolaire (8 000 manuels pédagogiques, 4 000 livres pour enfants), 650 guides pour les enseignants et 250 manuels pour les élèves-maîtres de l’Institut de Formation des Maîtres (France Diplomatie, 2016 ; site de l’AFD2). Toutefois, le bilan de ce projet n’est pas connu à ce jour, faute d’avoir été réalisé. C’est tout au moins ce que l’on peut comprendre en consultant le site de l’ANPE malienne, auquel ont été confiés les appels d’offre de septembre 2018 et mars 2019 pour la vente des différentes fournitures3. Un projet éponyme identique vient d’être lancé au Burkina Faso en septembre 2020, qui s’achèvera en juillet 2024. Financé par la Banque mondiale à hauteur de 56 milliards de francs CFA, le projet ne concernera pas spécifiquement les zones de conflits, mais le dispositif d’éducation national dans son ensemble4.

 

La mal délivrance des services publics (SP) : une administration en sous-effectif ou mal répartie ?

Les questions qui se posent généralement à propos des États africains « redressés » dès les années 1980-1990 par les Programmes d’ajustement structurels du FMI, c’est : 1/ comment faire avec « un État sans fonctionnaires » (Copans, 2001) – le Mali et le Burkina Faso comptant respectivement 5,5 et 8,5 fonctionnaires pour mille habitants ; 2/ comment « administrer le bout du monde » (Lefebvre, 2015) – les zones de l’étude au Mali et en Mauritanie couvrant une superficie de 170 000 km2 pour l’un et 182 000 km2 pour l’autre ? Un retour sur le passé proche, en l’occurrence la période coloniale, montre que la question des effectifs ne corrobore pas toujours ou totalement la mal délivrance des services publics.

Ainsi, de 1907 à 1922, le nombre de Français résidants dans une région militaire qui comprenait Gao et Tombouctou (le Hodh El Charghi inclus), soit près de 1 400 000 km2, était en moyenne de 240 hommes, tout au moins en théorie, puisqu’au moins un tiers d’entre eux n’étaient pas présents pour des raisons diverses (maladie, déplacements, etc.). En 1909, il y a un personnel colonial pour 4 053 habitants et qui couvre une superficie de 6 347 km2, données qu’on retrouvent plus ou moins jusqu’en 1926. Plus de la moitié des agents coloniaux français, essentiellement des militaires, résidait en ville (Lefebvre, 2015).

« La tournée est le fondement de l’administration territoriale en AOF, qui est d’abord une administration foraine », mais avec des effectifs français réduits souvent au seul Commandant de Cercle ou de poste. » Au Soudan (Mali) et en Haute-Volta (Burkina Faso), « l’impôt est perçu de manière globale et les chefs, désignés par l’administration, sont invités à payer pour l’ensemble de ceux qu’ils déclarent être sous leur autorité. Le recensement est alors numérique, les chefs de village et de fraction sont appelés à déclarer le nombre d’habitants dans leur village ou leur groupe. Peu de tournées de recensement, peu de déplacements, les contacts sont réduits entre le colonisateur et les populations et s’effectuent majoritairement par la médiation de la chefferie. » (ibid.)

Loin de souhaiter contrôler l’ensemble du territoire, de vouloir en saisir toute la surface ou d’en décrire la nature dans sa totalité, ils [les militaires] cherchent à assurer le contrôle des routes et à maîtriser les moyens de se déplacer d’un lieu à un autre. C’est un contrôle en réseau plus qu’en surface qui s’exerce alors. L’administration territoriale n’est pas à ce moment un corps spécifique dont les agents auraient un ensemble de tâches clairement définies. Les militaires exercent sur le terrain toutes les activités, du recensement à la cartographie, en passant par la répression et l’aménagement territorial, l’objectif principal étant de recueillir l’impôt et d’assurer la sécurité. Ce n’est qu’une fois l’administration civile mise en place, en 1922, qu’il sera question de commencer à construire des outils du contrôle. » (ibid.)

En proposant une perspective historique qui remonte à la construction des États de la bande sahélienne dans le contexte colonial et postcolonial, ce n’est pas seulement la fonction ou les missions de ces unités héritières des pelotons méharistes coloniaux qu’il s’agit d’interroger. Les unités montées à dromadaires de la période coloniale, formées de recrues locales et encadrées par des officiers français, mêlaient en effet rôle de défense, rôle politique et social. C’est aussi et surtout l’intégration de recrues issues du monde « nomade » dans les missions régaliennes de présence, de sécurité et de défense qu’il faut observer ; intégration que l’État colonial au Sahara n’a jamais su homogénéiser et normaliser avant le transfert de compétences aux nouvelles républiques. (Evrard, 2017)

Pour autant, « définie comme non ou faiblement bureaucratique, la culture de l’administration [dans un certain nombre de pays africains] est chargée d’incompétence, avec une personnalisation des traitements, accompagnée d’une corruption quasi systématique. Cette culture administrative renvoie à une interaction réciproque, donnant lieu à une déviation des normes. Les acteurs ont pu ainsi créer des stratégies adaptées aux administrations, contribuant à “institutionnaliser” un type de relations administrations-administrés dont les caractéristiques principales étaient déjà présentes dans la période coloniale. » (Badie, 2002).

Les changements démocratiques des années 1990 ont conduit à repenser l’État, non plus seulement à travers sa déconcentration, mais sa décentralisation. Selon Ousmane Sy, qui fut le maître d’œuvre de la décentralisation malienne sous le président Alpha Oumar Konaré, « adaptée aux cultures des communautés, cette décentralisation s’articul[ait] autour des stratégies suivantes : communalisation intégrale des territoires ; participation des populations aux débats sur la création des communes ; élection des décideurs par les populations ; progressivité des transferts de compétences (ressources, patrimoines) de l’État vers les collectivités décentralisées ; contrôle des collectivités décentralisées par les représentants de l’État ; respect des us et coutumes ; non-rémunération des élus locaux. […] Un grand nombre de collectivités ont pu engager des politiques de développement (éducation, eau, santé) et exercent des fonctions d’état-civil (Sy, 2013). Pour autant des problèmes existent. Comme par exemple, les légitimités traditionnelles (chef de village ou de quartier) exclues des organes de délibération des collectivités décentralisées (Kassibo, 2006).

En Mauritanie, le bilan de la politique de décentralisation est plutôt mitigé : les liens fonctionnels sont quasi-inexistants avec les services déconcentrés de l’État ; le circuit financier, lent, accuse des lourdeurs qui favorisent détournements et grande corruption ; les transferts de compétences sont encore embryonnaires, les communes n’ayant pratiquement aucun rôle à jouer dans des services de proximité (état civil, santé, agriculture, élevage, etc.) ; les ressources propres des communes restent faibles, etc. Malgré leur nombre élevé, comparé aux autres pays de l’étude, les fonctionnaires mis à disposition des services déconcentrés de l’État sont moyennement qualifiés, peu motivés et fort mal répartis sur le territoire. Et l’appui des PTF semble ne pas être parvenu à améliorer la situation de la déconcentration et la décentralisation.

Au Mali, une étude sur l’identité légale et la documentation civile réalisée par le Conseil Norvégien pour les Réfugiés (NRC) en juin 2016 révèle que seulement 46% de la population des régions de Gao et Tombouctou dispose d’une carte d’identité nationale et 31% d’un acte de naissance. Ce taux est plus faible chez les personnes déplacées, dont 20,9% seulement possèdent un acte de naissance. Les problèmes d’accès à ce type de documents administratifs sont plus marqués au nord et au centre du Mali que partout ailleurs, du fait de l’insécurité, de l’absence des autorités, mais aussi du manque parfois, du délabrement souvent, des infrastructures de délivrance des services publics.

Les services publics délivrés par l’État continuent également à poser problème, et ce « bien avant la crise politico-institutionnelle et sécuritaire de 2012. Touchant principalement les femmes, ces difficultés sont liées à des pesanteurs socioculturelles et à la faiblesse de leurs ressources financières. Et il est à signaler que des femmes victimes du viol renoncent souvent à porter plainte, par crainte d’être stigmatisées. » (ASFC, 2017)

Les auteurs du rapport sur le Hodh el Charghi le soulignent : « parler de services publics mobiles suppose aussi que les services publics soient déjà disponibles, mais que seules les populations éloignées ne peuvent en bénéficier. Or, ceci n’est pas conforme à la réalité. En fait, la disponibilité des services publics dans un pays en développement est limitée quelle que soit la localisation des populations cibles. Elle l’est encore plus pour les populations non urbaines ou éloignées des capitales. […] La pauvreté demeure liée à un accès inégal aux services sociaux, en particulier la santé et l’éducation. » Cela explique en partie « le taux élevé d’urbanisation en Mauritanie (la Mauritanie a le deuxième taux d’urbanisation le plus rapide d’Afrique) dans la mesure où les populations sont attirées sans cesse vers les villes afin de survivre à la pauvreté dans le monde rural. »

Cet exode urbain se traduit aussi par « l’augmentation incontrôlée du nombre de localités qui ont presque doublé entre 2000 et 2013, un phénomène qui contribue à accroitre la demande en services publics. L’absence de mutualisation conduit à des situation absurdes : écoles sans écoliers ; écoliers sans écoles ou enseignants ; centres de santé sans sage-femme, etc. » Et les auteurs de conclure : le dilemme principal est dès lors d’évaluer l’opportunité de créer les services sociaux dans les Moughataa en déficit de population, ou au contraire, assurer les infrastructures sociales dans les Moughataa déjà attractives et peuplées ? »

Les services d’utilité publique délivrés par les GANE : une fragmentation du monopole de la violence (par la force)

Les services d’utilité publique ne concernent pas seulement les services publics de base, mais un panel d’offres qui vise à déterminer et appliquer des normes et des règles, sécurisant ainsi toute l’organisation sociale. Les GANE – qu’ils soient pro-gouvernementaux, rebelles ou djihadistes – se sont rapidement engagés dans cette logique, répondant à une véritable demande sociale. Y répondre présente non seulement l’avantage de prélever des ressources et de recruter des membres, mais aussi de se légitimer en tant que détenteur du pouvoir de régulation propre à l’État. Avec l’érosion des capacités des autorités coutumières à résoudre les contentieux, les groupes extrémistes sont devenus, grâce à leur force de dissuasion et de répression, des « médiateurs » capables de régler certains différends. Ils jouent par exemple le rôle d’arbitres entre groupes socioprofessionnels comme les éleveurs et les agriculteurs. » (Assanvo et al. : 22).

Au Burkina, dans les conflits en milieu rural, où l’on ne trouve parfois la moindre gendarmerie sur un rayon de plus de 50 km (Traoré, 2019 : 240), « les groupes extrémistes interviennent souvent soit en tant que parties prenantes, soit en tant que médiateur, soit encore ils s’abstiennent de s’ingérer. Leur fonction de médiation passe par la collaboration et des alliances stratégiques, par la réparation des torts ou par la gestion du litige. » (Assanvo, 2019 : 20-22). De façon plus stratégique encore, « les groupes extrémistes régulent la vente de produits licites et illicites aux populations du Liptako-Gourma par les trafiquants pour gagner le soutien de la population et pour faciliter d’éventuels recrutements. » (Assanvo, 2019 : 9). De même, « les groupes d’autodéfense Koglweogo offrent des services de sécurité contre le trafic de bois, et progressivement contre les vols de bétail, le plus souvent à la demande des agriculteurs et éleveurs lors de leur transhumance. » (Gaye, 2017 : 22-23). Les Koglweogo ont fait leur apparition dans la région de l’Est au début de l’année 2016. Leur action se focalisera sur la dénonciation, l’enquête et le flagrant délit. Ils investiront les villages et hameaux de cultures à la recherche de brigands. Les zones sensibles comme les forêts, les sites d’orpaillages et les marchés seront sécurisés en permanence (Campaoré, 2020 : 42-43).

L’intérêt de la régulation de l’espace local est manifeste pour les GANE, mais elle l’est aussi pour les populations qui ont souffert de l’arbitraire et de l’incertitude de l’administration publique. Ainsi, après avoir chassé les forces de défense et de sécurité et les groupes d’autodéfense qui sécurisaient les sites d’orpaillage à l’Est du Burkina, les groupes extrémistes en assurent la sécurité et la gestion (ils y convient des acheteurs d’or et de la main d’œuvre) en contrepartie de paiement de taxes abordables » (Assanvo, 2019 : 18-19). En 2017, on ne comptait pas moins de cinquante-trois sites d’orpaillage artisanal et environ 1 640 puits fonctionnels. La production artisanale annuelle d’or dans la région atteignait environ 406 kg en 2017, d’ une valeur de 11 milliards de francs CFA au cours actuel ( : 17). Du reste, « certains groupes d’autodéfense bénéficieraient du soutien financier d’élites et de ressortissants de la diaspora. Les groupes extrémistes se présentent comme une force de changement contre les pratiques jugées abusives de certaines élites locales et de l’État, par exemple en cessant la collecte des impôts et en réduisant le montant à payer pour l’accès des éleveurs aux bourgoutières. Ils mobilisent également une rhétorique fondée sur la défense des communautés marginalisées, parvenant à élargir leurs rangs en recrutant en leur sein. » (Assanvo et al.: 21)

Le « retour de l’État » : une nécessité parfois problématique

Bien que cela remonte depuis les indépendances, voire sous l’occupation coloniale, à partir de 2012 au Mali, 2015 au Burkina Faso, les populations nomades ont le sentiment d’être lésées sur les questions relatives aux modes de gouvernances. Elles estiment avoir un traitement différencié vis-à-vis des sédentaires, notamment dans le domaine judiciaire où l’administration est accusée de partialité dans le traitement des dossiers. Ces facteurs alimentent la méfiance réciproque entre l’État et les populations nomades, d’une part, et les confrontations intercommunautaires entre nomades et sédentaires, d’autre part. » (IMRAP & Interpeace, 2018)

Au nord du Mali, « le retour des autorités administratives et judiciaires, ainsi que la mise en place des autorités intérimaires ont été présentés comme une avancée pour la stabilité dans la région de Gao. Cependant, leur retour a créé de nouvelles dynamiques souvent conflictuelles, pour instaurer l’ordre qui était garanti pendant leur absence par d’autres acteurs, notamment le MUJAO. Ces nouveaux acteurs s’étaient appropriés la gouvernance locale pendant l’absence de l’État », donnant « accès à des services sociaux de base sans rien demander en retour. En axant son discours sur la nécessité “d’amener de la sécurité”, le MUJAO a vite compris les aspirations des communautés sédentaires ou nomades. » (IMRAP & Interpeace, 2018)

A Gao, le retour de l’État a suscité une situation « complexe car une série de relations conflictuelles se superposent. Ainsi, les communautés nomades dénoncent l’abandon des leaders des mouvements armés, au profit des privilèges qui leur sont accordés par l’État à Bamako. Certains leaders tenteraient même d’empêcher tout contact entre les populations nomades des campements et leurs parents vivants en ville, qui entendent sensibiliser les premiers sur les risques liés à la persistance de la crise. Quant aux populations hors des villes, elles accusent les représentants de l’État et les autorités intérimaires de ne pas se rendre dans les villages aux alentours de Gao, les laissant ainsi à leur propre sort. De leur côté, les autorités administratives et politiques disent ne pas avoir l’appui des populations pour mener leurs missions dans les zones en dehors de Gao. » (IMRAP & Interpeace, 2018) On relève le même sentiment au Burkina Faso, où « les pasteurs-nomades peuls perçoivent les services publics décentralisés comme des services qui privilégient les agriculteurs et les notables peuls au détriment des autres catégories sociales. » (Gaye, 2017 : 10-11).

Des services publics « qui bougent » : capitaliser les initiatives, pérenniser les financements, déléguer la mise en œuvre

Crombe - Le défilé de l'étendard

Dans le Hodh El Charghi, c’est avec les sécheresses catastrophiques des années 1970-1980 que l’État se voit contraint de considérer la question des populations mobiles. Il met alors en place des Brigades mobiles de vaccination » dans chaque Wilaya, dotées de véhicules et d’équipements appropriés, leur permettant d’atteindre les petites localités éloignées des centres administratifs. Certaines zones restant toutefois inaccessibles en voiture, le gouvernement va alors s’inspirer des unités méharistes de l’administration coloniale, devenues par la suite « Pelotons méharistes », puis Groupes nomades » (Evrard, 2011), pour quadriller une région qui était déjà, à l’époque, en proie à l’insécurité (vols de bétails, trafics, contrebande). Un centre de la Garde nationale est créé en 1988 dans la région de Néma pour former des Groupements nomades, chargés d’effectuer des tournées en dromadaire d’un mois au minimum. Les auteurs de l’étude soulignent le fait que ces Groupes nomades étaient bien accueillis par les populations, à qui ils offraient des services vitaux de santé, de sécurité et d’assistance sociale. Du reste, leur mission ne s’arrêtait pas au renseignement et à la sécurisation. Ils intervenaient aussi dans la prévention des feux de brousse, la protection des pâturages, etc., et parfois comme médiateurs dans les conflits locaux liés en particulier à l’accès aux points d’eau. Avec l’appui de l’Union européenne et d’autres partenaires, ils avaient pu ouvrir plusieurs classes d’alphabétisation.

L’appui technique de la France en 1996, souligne les auteurs de l’étude, avait permis à cette unité de disposer de petits avions d’appui qui ont changé radicalement la nature de ses missions et leur efficacité. Utilisant des GPS, des guides humains et une organisation en petits groupes, le groupement nomade procédait à la distribution de médicaments, aux soins des personnes et à la sensibilisation sur la sante publique, l’hygiène et à la protection de l’environnement. Une des activités les plus appréciées des populations locales était le nettoyage des puits, ainsi que les évacuations médicales des personnes malades les plus vulnérables. Dans le contexte de l’insécurité et de la montée du terrorisme dans la région entre 2008 et 2011, l’unité des chameliers avait été mobilisée dans le cadre des opérations militaires régionales. Cependant, le rendement du groupement de chameliers avait connu un recul avec la réduction des moyens à partir de 1999, puis la fin de l’appui aérien français en 2005. »

Au Burkina Faso, le gouvernement avait initié un service judiciaire ambulant il y a une vingtaine d’années, sous la forme d’audiences foraines destinées aux régions très enclavées. « Les juges se transportent vers les justiciables pour rendre justice. Mais les problèmes de transport, de routes et de paiement des frais de mission constituent des obstacles au fonctionnement de ces audiences foraines. » (Yonaba, 1997 : 110-112).

Dans la région de l’Est, le projet « Écoles satellites » a permis « de récupérer les enfants exclus du système éducatif pour qu’ils aient la possibilité de joindre le circuit formel ultérieurement. La formule a été expérimentée dès 1995 au Burkina Faso avec comme cible des enfants de sept à neuf ans non scolarisés, éprouvant des difficultés pour se rendre à l’école éloignée de leur domicile. » (Adjimon & Rakotondrazy, 2016 : 8). On peut consulter le bilan de ce projet rédigé en juin 2000 sur le portail de l’EIP – École instrument de paix, bilan qui affichait des résultats extrêmement positifs, en dépit de certaines limites1.

Autre initiative lancé en 2015 au Burkina Faso, le projet MobiSan – le mobile au service de la santé – qui consiste en une prestation de services de santé aux mères et aux enfants âgés de moins de 5 ans dans la province du Gourma, à travers la téléphonie mobile et des dispositifs numériques. L’objectif est d’alléger la tâche des centres de santé, de sensibiliser et de mieux diriger la population vers ces centres. Financé par l’AFD et mis en œuvre par le GRET, MobiSan a couvert la période 2015-2018 (GRET, 2015).

Toujours au Burkina Faso, mais dans le domaine de l’éducation cette fois, le Programme régional d’éducation et formation des populations pastorales (PREPP) vise à fournir une éducation de base à 10 000 éleveurs transhumants, femmes et hommes, et une formation professionnelle à 4 000 apprenantes et apprenants. Les formations ont lieu dans 5 régions transfrontalières répartit entre 7 pays : Benin-Burkina Faso-Togo ; Burkina-Mali ; Mali-Mauritanie ; Niger-Tchad ; Benin-Niger (RESAU EDCATION – DDC, 2014). Lancé en 2014 et renouvelé en 2017, ce programme de la coopération suisse a été mis en œuvre à l’échelle régionale jusqu’au début 2019. Il est actuellement suspendu, faute d’exécutant, et le bailleur est à la recherche d’un nouvel exécutant pour la réalisation du projet qui bénéficie d’un financement jusqu’en 2025.

Selon le rapport établi par Magnani et al. pour la FAO, « l’approche du programme est innovante à plusieurs égards. Premièrement, le caractère multi-situé de la formation qui a lieu en partie dans les terroirs d’attache des groupes pastoraux et en partie dans les cinq zones transfrontalières de transhumance ciblées par le programme […]. Dans ces espaces, cent-vingt-cinq centres de formation reposent sur des structures mobiles installées à côté des campements des pasteurs ou accueillies dans les écoles présentes à proximité. Les centres opèrent de deux à trois mois par an dans les zones de transhumance. Le choix des sites d’implantation des centres est flexible et fait avec les représentants des groupes concernés. Le deuxième élément d’innovation réside dans les contenus proposés : un premier cycle d’alphabétisation de deux ans est suivi par un deuxième cycle de formation professionnelle de la même durée. Le constat de départ est l’inadaptation des thèmes classiques des formations professionnelles aux réalités socioculturelles et économiques des milieux pastoraux. Les domaines de formation du PREPP ont donc été identifiés avec les pasteurs grâce à des concertations organisées par l’APESS auprès de ses membres. Cinq métiers ont été ainsi identifiés : 1) Vulgarisateur en santé et production animale, 2) Médiateur social, 3) Pasteur entrepreneur (production aliment de bétail, production et transformation laitière, artisanat, commerce de bétail, transformation de peaux et cuirs) et 4) Facilitateur endogène. A titre d’exemple, les formations en santé animale sont dispensées par des vétérinaires et des infirmiers d’élevage, une semaine dans le centre et une autre semaine auprès de certaines familles, en contact avec le bétail. Les formateurs sont alors assistés par des pasteurs plus âgés et expérimentés qui conseillent les jeunes apprenants. » (Magnani et al. 2020 : 33-35)

Le rapport d’évaluation interne du PREPP indique que les résultats de la première phase du projet (2014-2017) font état d’environ 8 000 personnes alphabétisées, tandis que la seconde phase affichait comme objectif, avant d’être suspendue, 10 000 personnes supplémentaires. Il prévoyait en outre « d’expérimenter l’intégration d’un parcours spécifiquement destiné aux enfants qui serait considéré comme équivalent au système scolaire primaire. Selon les responsables du programme, cette expérimentation répond à une attente forte en milieu pastoral dans un contexte de faible accès à l’éducation scolaire de base. La mise en œuvre de modules de formation par téléphone ou tablette est également envisagée pour favoriser l’apprentissage à distance. » […] Des négociations ont par ailleurs été « lancées avec les ministères nationaux de l’éducation et de l’élevage et les collectivités locales des pays, en vue d’intégrer l’offre et la méthode de formation du PREPP dans les dispositifs institutionnels nationaux. […] Les institutions régionales, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) auraient également manifesté un intérêt pour assurer le portage régional du programme. »

En guise de conclusion prospective: Logiques de distance(s) et "centralité mobile"

Qu’il soit nomadisant ou transhumant, le pastoralisme est aujourd’hui confronté à une pluviométrie déficiente, une fragilité des ressources foncières et la pression démographique. « Alors qu’autrefois, l’accès aux ressources pastorales (eau et pâturage) était souple et adapté aux mobilités au long cours, aujourd’hui, l’agriculture, pour laquelle les populations ont une préférence, a suscité des besoins en terres, réduisant ainsi les territoires pastoraux. » (Gonin, 2018). Dans les régions septentrionales du Mali, « la plupart des nomades vivent dans des terroirs d’attache comprenant des points d’eau qui permettent aux familles de se fixer, notamment pendant les mois de saison sèche. À côté de cela, des sédentaires sont soumis à la mobilité, soit parce qu’ils changent de site en fonction des saisons et des crues, soit parce qu’ils ont recours de manière de plus en plus intense aux activités d’élevage. » (Ag Youssef et al., 2012) De fait, espaces nomades ou sédentaires, « pour appréhender les espaces ruraux sahéliens et leur mode d’organisation sociale et économique, il ne demeure pas moins important de prendre en compte les migrations saisonnières de travail, qui sont depuis environ un siècle “une pratique spatiale fondamentale”. » (Boyer & Mounkaïla, 2010)

L’État malien définit la catégorie nomade en ces termes : « les populations n’ayant pas d’habitat fixe et qui sont en perpétuel déplacement à la recherche de points d’eau et de pâturages pour leurs animaux » (RGPH, 2009). Il s’agit là d’une définition qui colle à la représentation classique qui est faite des populations nomades, que celles-ci nomadisent réellement ou pas, avec une emphase toute particulière pour la Mauritanie qui s’est vue autrefois qualifiée « d’État nomade » (Chartier, 2005).

Cette définition est à rattacher à un autre terme du lexique, celui de transhumance, définie comme « mode d’élevage mobile fondé sur des déplacements réguliers et saisonniers. Les déplacements sont le plus souvent prévisibles ; les bergers empruntent les mêmes pistes chaque année à la même saison vers des pâturages connus. » (OCDE, 2014). Et l’Atlas publié par l’OCDE de préciser que « le nomadisme décrit en revanche un déplacement continuel et non prévisible de tous les membres d’une famille ou d’un groupe. » (ibid.) Avec cette distinction, on comprend que le nomade puisse inquiéter par son imprévisibilité. La raison sédentaire des États-nations est ici à l’œuvre, raison qui ne s’oppose d’ailleurs plus à un nomadisme vaincu par les sécheresses successives et la paupérisation, la croissance démographique et les politiques de fixation des populations, mais à ce que Laurent Gagnol appelle la « nomadité » (2011 : 95-96). Au Mali, au Burkina Faso, comme en Mauritanie, la nomadité renvoie à une sorte d’ethos du nomade qui ne nomadise plus, et où ne subsisterait en fin de compte que l’indomptable extranéité – sinon son étrangeté – du nomade, sa dangerosité et son atavisme irrédentiste. Edmond Bernus le rappelait, « il a fallu longtemps pour corriger l’imagerie populaire qui assimilait le nomadisme à l’errance, sans comprendre que l’organisation d’une société et ses types de déplacements répondaient à des exigences précises, écologiques et/ou politiques. […] On ne connait que trop le thème affirmant que la sédentarisation marque obligatoirement un progrès. Mais on oublie de signaler les liens entre nomades, sédentaires et citadins, et les passages alternés d’un état nomade à un état sédentaire. En réalité, il est nécessaire de rappeler que les nomades ne peuvent être séparés des paysans et des citadins, car ils font partie d’une même chaîne de complémentarités et parfois de solidarités. » (Bernus 1990 : 269)

La statistique malienne, et avec elle la plupart des études sur les pays de l’espace saharo-sahélien, associent naturellement et exclusivement pastoralisme et nomadisme. C’est là un biais dommageable de la revue documentaire, en particulier dans la littérature grise qui ne cible comme nomade que trois populations : les Kel Tamasheq (Touaregs) pour le Mali, les Fulbe (Peuls) pour le Burkina Faso, les Imazighen (Berbères) pour la Mauritanie. Outre son caractère ethnicisant (et donc potentiellement stigmatisant), la focalisation des études sur la mobilité pastorale présente l’inconvénient d’ignorer d’autres types de mobilités : campagnes de pêche et agricoles saisonnières ; migrations de travail temporaire ; déplacés et réfugiés, etc. Par ailleurs, l’existence d’une résidence fixe ne préjuge en rien qu’un certain nombre de membres de l’unité résidentielle puissent être mobiles. Et c’est le cas en particulier des jeunes qui mènent les troupeaux ou partent en quête de travail (agricole, en ville, ou à l’étranger).

Ce que l’étude met en revanche clairement en lumière, questionnant ainsi la focale disproportionnée sur le nomadisme (semi-transhumant ou pas), c’est que depuis les grandes sécheresses des années 1970-1980, il s’est produit un véritable effondrement de l’économie pastorale saharo-sahélienne. Lors de l’indépendance en 1960, la Mauritanie comptait près de 75% de sa population relevant de l’économie nomade. En 1977, elle ne représentait plus que 33,2% et 12,1% dix ans plus tard, puis 5,1% en 2000. Comme le soulignent les auteurs du rapport, « le nomadisme a pratiquement disparu en Mauritanie ». Au Mali, la situation est plus spectaculaire encore, avec une population nomade qui, de 6% en 1978, représente désormais moins de 1% de la population nationale, soit 133 000 individus (RGPH, 2009) vivant pour l’essentiel dans les régions de Gao (46 284 pers.), Tombouctou (37 300 pers.) et Kidal (32 693 pers.) (Bossard & Cazalis de Fondouce, 2015).

En réalité, opposer nomades à sédentaires – opposition que nous avons faite dans les 55 mots-clés, mais à dessein –, c’est adopter consciemment ou non une position idéologique, et même politique, qui oblitère la réalité vécue d’une société locale plurielle, où les uns et les autres « cohabitent dans les mêmes “localités”. Leurs activités ne sont pas non plus nettement distinguées : parfois elles “s’inversent”. Des “nomades” pratiquent l’agriculture, des “sédentaires” pratiquent l’élevage. Ils forment ensemble une société malgré l’absence de fermeture politique : l’État est très éloigné et l’ethnie relève de la fiction politique bien que parfois instrumentalisée. » (Retaillé, 2011 : 73).

Ce regard du géographe Denis Retaillé sur le monde nomade de l’espace saharo-sahélien permet de rappeler que la mobilité constitue l’un des enjeux de cette étude sur les services publics, l’autre étant de façon complémentaire, celui de la distance.

Penser la mobilité avec Retaillé, c’est se demander pourquoi et comment un territoire se constitue à travers la discontinuité des lieux, et comment ces lieux peuvent être eux-mêmes mobiles (ibid. : 72). Dit autrement, comment penser administrativement et techniquement un « espace mobile » qui permettrait de rendre compte de l’entremêlement des populations aussi bien nomades que sédentaires, transhumants que cultivateurs, mais qui toutes sont en mouvement dans ces territoires où la moindre denrée, le moindre litre d’essence, la moindre fièvre ou plus simplement la moindre activité économique nécessitent de se déplacer à plus de 5, 10, 30 km, voire au-delà des limites de la région ? Comment réduire les distances, non pas seulement géographiques, mais structurelles, culturelles, psychologiques ?

Spontanément, on tendrait à considérer que le problème de la délivrance des services publics est essentiellement lié à l’éloignement géographique, soit du fait d’être établi loin des lieux de délivrance (ou qu’une partie seulement des services soient délivrés dans la localité plus proche), soit que l’activité sociale et/ou économique oblige à s’éloigner des lieux de délivrance (pastoralisme, pêche, commerce, culture itinérante, ou encore « affaires » familiales qui retiennent sur le long terme). Or l’éloignement géographique n’est pas qu’une conséquence naturelle ; il aussi une conséquence de l’aménagement du territoire, à commencer par le développement et l’entretien du réseau routier, et d’une bureaucratie d’État qui peine (ou rechigne) à concevoir administrativement les populations en mobilité et/ou nomades.

La distance structurelle interroge autant la logique de distribution spatiale des administrations, que le laxisme d’une hiérarchie régie par des interrelations personnelles à tous les niveaux. Ainsi au Mali, à la fin des années 1990, on dénombrait 57% des médecins, 41% des infirmiers et 64% des sages-femmes travaillant à Bamako (Jaffré, 1999). La distance est ici liée au fonctionnement même d’une administration qui ignore la notion de redevabilité : lenteur due au manque de personnels, changements d’affectation, non présentation au poste, absentéisme, etc. ; coûts de certains services publics, tout particulièrement dans les domaines de la justice (Yonaba, 1997) – frais de procédure, avocat, facilitateur, pots-de-vin – et de la santé – hôtellerie, médicaments, accessoires médicaux, prix du carburant (Jaffré, 1999).

L’éloignement géographique peut certes être local, par la faiblesse des infrastructures et des ressources, mais il est aussi et d’abord la conséquence de la forme centralisée des États où, au Mali tout particulièrement et malgré une politique de décentralisation jugées à l’époque exemplaire, l’essentiel de l’activité administrative se concentre toujours dans la capitale. Le tableau ci-dessous, qui rend compte de la répartition des structures de santé de 1er niveau au Mali, est à cet égard confondant :

Source : Ministère de la Santé,DRH du secteur santé, février 2017.

La capitale Bamako, qui ne dépasse pas 255 km2 pour une population cinq fois supérieures à celle de la région de Gao qui administre un territoire de 170 000 km2, compte pourtant autant de centres de santé et concentre à elle seule 52% des pharmacies du pays.

La distance culturelle est une autre dimension de l’éloignement des populations des guichets de services publics. Souvent minimisées, négligées ou considérées comme une problématique typique du changement social pouvant être résolu grâce aux campagnes de sensibilisation, les conceptions religieuses, identitaires, infra-sociales joue un rôle dans l’éloignement de services dits publics, mais dont le caractère présumé social et protecteur est suffisamment aléatoire pour préférer continuer à s’en remettre aux services communautaires. On peut citer, par exemple, les pratiques divinatoires qui déconseillent la scolarisation (Yaro, 1995), ou encore le rejet de l’éducation à l’école publique, pour autant qu’elle entre en conflit avec l’éducation islamique. Le phénomène était courant à l’époque coloniale, avec les maître qui envoyaient un esclave domestique à l’école, en lieu et place de leur propre fils.

La distance culturelle, qui renvoie à des savoirs, des savoir-faire et des conceptions de la personne, n’est pas à réduire en imposant un régime normatif. Il est à intégrer dans la conception même des services publics. C’est là une piste contraignante, mais dont on a pu voir précédemment comment l’administration coloniale y parvenait, et comment l’État mauritanien, sans doute moins exogène vis-à-vis de sa population que ne le sont les États malien ou burkinabè, y avait trouvé des ressources pour le réaliser.

Reste la distance psychologique (Yonaba, 1997), qui touche à l’individualité du citoyen et usager des services publics, à son intimité, sa personnalité propre, ses fragilités. Comment faire abstraction de cette distance, lorsque la délivrance des services publics est incarnée, personnifiée, privatisée parfois ? Elle est vécue par des personnes socialement vulnérables, les déplacés, les pauvres, les femmes non alphabétisées qui hésitent, retardent, renoncent, alors qu’elles devraient en être les premières bénéficiaires. Cet état psychologique, qui se caractérise par un manque de confiance, voire de peur à l’égard de l’administration, est un élément subjectif non négligeable des causes d’éloignement des services publics. En réalité, nous sommes là au cœur de la mission des services publics, la protection sociale, la justice, la sécurité, tandis qu’une stratégie d’accès au services publics ne peut que prendre en compte cette distance psychologique qui désigne souvent les populations socialement les plus vulnérables.

Comment appréhender ces distances géographique, structurelle, culturelle, psychologique dans la perspective d’un accès aux services publics ? Comment réduire ces distances parfois cumulées, dans des contextes régionaux où la mobilité structure en partie l’espace ? Peut-être faut-il appréhender les points de rencontre des populations qui sont (ou se sont) éloignées des centres administratifs, économiques et de délivrance de services, en identifiant les « lieux mobiles » que Charles Grémont définit comme « des saillances » (2011), c’est-à-dire des moments de rencontres et d’interactions entre différents champs. Nous l’avons souligné précédemment, l’enjeu est peut-être de penser d’un point de vue administratif et technique l’idée d’une centralité qui circule (Retaillé et Walther, 2008), une « centralité mobile » (Carlos, 2008)1, en quelque sorte, qui permettrait la délivrance de services publics dans un espace social en mouvement et distendu.

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